新一轮退耕还林给力生态文明建设

   实践证明，实施退耕还林是党中央、国务院作出的一项具有远见卓识的英明决策，是我国推动生态文明建设和林业转型发展的标志性工程，是促进人与自然和谐、实现可持续发展的成功典范，受到了基层干部群众的衷心拥护，得到了国际国内专家学者的广泛赞誉。

        《方案》指出，实施新一轮退耕还林还草，是贯彻落实科学发展观、推进生态文明建设的战略举措，是贫困地区农民脱贫致富、加快全面小康社会建设的有效途径。

        强调“自下而上、上下结合”的实施方式

        《方案》强调，要严格按照“自下而上、上下结合”的方式实施新一轮退耕还林还草。那么“自上而下”和“自下而上”有什么区别呢？

        有专家认为，在改革中，“自上而下”较少关注我国的特殊实践能给我们带来什么样的理论思考，其理论基础是强调事物的共性而忽略甚至抹杀事物的个性。“自下而上”，则是根植于中国的具体国情，代表的是民众的心声，解决的也是真实的社会问题。

        由此可见，“自下而上、上下结合” 便是一个平衡，是一个中庸，这一平衡和中庸的核心就是超越以往的管理意志。

        新一轮退耕还林借鉴以往的经验，明确最重要的是充分调动地方政府和农民群众积极性，使退耕还林成为广大群众保护生态环境、改善生产生活条件的自觉行动。

        新一轮退耕还林改原来“政府主导、农民自愿”为“农民自愿、政府引导”，其“自下而上、上下结合”的方式表现在，《方案》明确，在农民自愿申报退耕还林还草任务基础上，中央核定各省总规模，并划拨补助资金到省，省级政府对退耕还林还草负总责，自主确定兑现给农户的补助标准；县级政府有关部门登记并确认农户申请，汇总形成县级2014年-2020年退耕还林还草总规模。在此基础上，省级林业、农业主管部门会同国土资源部门编制明确到县的省级实施方案，经省级发展改革部门和财政部门综合平衡后，报省级政府批准，并报送国家发展改革委、财政部、国家林业局、农业部、国土资源部。省级实施方案要做好与防沙治沙、环境保护等有关规划的衔接，并做好科学论证。

        同时，《方案》要求，国家林业局、农业部根据全国新一轮退耕还林还草实施方案、完成情况，提出年度任务建议，国家发展改革委、财政部会同有关部门综合平衡后下达年度任务。

        不能搞全国退耕“一刀切”。《方案》要求坚持农民自愿，政府引导。充分尊重农民意愿，退不退耕，还林还是还草，种什么品种，由农民自己决定。各级政府要加强政策、规划引导，依靠科技进步，提供技术服务，切忌搞“一刀切”、强推强退。

        不限定经济林和生态比例。《方案》要求坚持尊重规律，因地制宜。根据不同地理、气候和立地条件，宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，有条件的可实行林草结合，不再限定还生态林与经济林的比例，重在增加植被盖度。

        不能盲求退耕规模和速度。《方案》要求坚持严格范围，稳步推进。退耕还林还草依据第二次全国土地调查和年度变更调查成果，严格限定在25度以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15度-25度坡耕地。兼顾需要和可能，合理安排退耕还林还草的规模和进度。

        完善严格监管长效机制。《方案》要求坚持加强监管，确保质量。建立健全退耕还林还草检查监督机制，对工程实施的全过程实行有效监管。加强建档建制等基础工作，提高规范化管理水平。

        提出现阶段退耕还林还草总规模

        《方案》提出，到2020年，将全国具备条件的坡耕地和严重沙化耕地约4240万亩退耕还林还草。其中包括：25度以上坡耕地2173万亩，严重沙化耕地1700万亩，丹江口库区和三峡库区15度-25度坡耕地370万亩。

        这是经过详细调研得出的结果。

        从生态建设来看，我国陡坡地耕种造成林草植被人为破坏，导致山体土壤岩石裸露风化，山洪地质灾害多发和水土流失。据有关部门监测，占全国水土流失总面积6.7％的陡坡地的水土流失占总量的28％，坡耕地集中地区甚至达50%以上，三峡库区占73％。沙化地耕种加剧了沙尘天气、良田受侵等风沙危害。

        从农业耕种来看，坡耕地和沙化地耕种困难，产量低而不稳。而经过测算可知，新一轮退耕还林还草将影响粮食产量约62.5亿公斤，仅为2013年全国粮食总产量的1.04％。且第一轮退耕还林的实践表明，由于生态环境和生产条件的改善，退耕地区粮食单产水平的提高足以抵补退耕地产量的减少。加之城镇化步伐的加快，农民对耕种陡坡地和沙化地的依赖程度逐渐降低。

        同时，据第二次全国土地调查和年度变更调查成果，全国有25度以上坡耕地8244万亩，除已梯化的和已划入基本农田的外，还剩余2173万亩；据国家林业局统计，全国严重沙化耕地1700万亩；据初步统计，丹江口库区、三峡库区未划入基本农田的15度-25度坡耕地370万亩，均具备退耕条件。

        此外，《方案》还明确，对已划入基本农田的25度以上坡耕地，要本着实事求是的原则，在确保省域内规划基本农田保护面积不减少的前提下，依法定程序调整为非基本农田后，方可纳入退耕还林还草范围。严重沙化耕地、重要水源地的15度-25度坡耕地，需有关部门研究划定范围，再考虑实施退耕还林还草。

        确定2014年退耕还林还草500万亩

        《方案》明确，2014年安排退耕还林还草任务500万亩。

        综合考虑粮食安全、种苗供应等情况，2014年的任务将优先安排符合退耕条件、群众退耕积极性高、前期工作准备充分的地方。严重沙化耕地和重要水源地15度-25度坡耕地暂不安排，由国土资源部、农业部、国家林业局等部门尽快明确标准并落实到第二次全国土地调查和年度变更调查成果现状图上后，从2015年起开始安排。

        明确还林还草补助标准

        《方案》明确，退耕还林每亩补助1500元，退耕还草每亩补助800元。

        根据方案要求，中央根据退耕还林还草面积将补助资金拨付给省级政府。退耕还林每亩补助1500元，其中，财政部通过专项资金安排现金补助1200元，国家发展改革委通过中央预算内投资安排种苗造林费300元；退耕还草每亩补助800元，其中，财政部通过专项资金安排现金补助680元、国家发展改革委通过中央预算内投资安排种苗种草费120元。

        同时，《方案》明确，中央安排的退耕还林补助资金分3次下达给省级政府，每亩第一年800元（其中，种苗造林费300元）、第三年300元、第五年400元；退耕还草补助资金分两次下达，每亩第一年500元（其中，种苗种草费120元）、第三年300元。

        此外，《方案》明确，各省（区、市）政府在不低于中央补助标准的基础上，自主确定兑现给退耕农民具体补助标准和分次数额；地方提高标准超出中央补助规模部分，由地方财政自行负担。并要求，地方各级人民政府有关政策宣传、作业设计、技术指导、检查验收、政策兑现、确权发证、档案管理等工作所需经费，主要由省级财政承担，中央财政给予适当补助。

        强调建立公示制度和考核机制

        《方案》明确，省级政府在编制实施方案、确定年度任务时，要以县为单位相对集中，保证退耕一片，见效一片；要将退耕范围落实到土地利用现状图上，做到实地与图上一致；县级政府或由其委托的乡级政府要与退耕农户签订合同，明确责权利；并建立健全村级退耕还林还草公示制度，确保不留后账。

        同时，《方案》要求，国家林业局、农业部会同国土资源部制订监测考核办法，对各省退耕还林还草合格率、保存率进行验收和监测。其中，国家林业局负责还林第二年成活率验收；国家林业局、农业部会同国土资源部负责还草第二年验收。将考核结果作为调整各省年度退耕还林还草任务、兑现补助资金、耕地保护责任目标考核的重要依据。并要求财政、审计等部门要加强监督检查，确保财政资金足额用于退耕还林还草。

        明确退耕还林配套保障措施

        《方案》明确了新一轮退耕还林的配套保障措施。

        退耕后营造的林木，凡符合国家和地方公益林区划界定标准的，分别纳入中央和地方财政森林生态效益补偿。未划入公益林的，经批准可依法采伐。牧区退耕还草明确草地权属的，纳入草原生态保护补助奖励机制。

        在不破坏植被、造成新的水土流失前提下，允许退耕还林农民间种豆类等矮秆作物，发展林下经济，以耕促抚、以耕促管。鼓励个人兴办家庭林场，实行多种经营。

        在专款专用的前提下，统筹安排中央财政专项扶贫资金、易地扶贫搬迁投资、现代农业生产发展资金、农业综合开发资金等，用于退耕后调整农业产业结构、发展特色产业、增加退耕户收入，巩固退耕还林还草成果。

        同时，《方案》要求，退耕还林还草后，由县级以上政府依法确权变更登记。